映象新闻

行政机关的任务将主要是制定行政规则，以尽可能多的规则来限制行政法官在裁决中的裁量权。

该款规定：立法权受宪法的限制，执行权和司法权受法律和权利的限制。参见[奥]凯尔森：《法与国家的一般理论》，沈宗灵译，中国大百科全书出版社1996年版，第90—91页。

[37]如王丽萍诉中牟县交通局案。但这并不能说明权利可以控制公权力，公民不再是行政机关所支配的客体。但社会若总是停留在任何权益都无权变更的状态，社会也就静止不前了，因此，为了共同利益的需要，需要人民通过承认规则来确认国家这一立法机关的存在，进而由国家赋予行政机关管理权力。该案例之详情及其判决，载《中华人民共和国最高人民法院公报》2003年第3期。只有形成团体，达到一定票数，因符合选举法所规定的作为权力而不是自由的选举权的要件，才可能拥有并行使选举意义上的法律权力，从而产生符合自己意志的民意代表，[29]进而有机会通过选举——代理关系来决定立法的内容。

在这种情况下，依法行政机制之所以能够保护好公民权益，是因为公权规范基于正当性的立法机制，在获得人民同意的情况下，正当地确定了公益与私权的边界，所以遵守公权规范行政不会非法侵犯公民权益。基于人作为目的而非对象的法则，基于基本权利之普遍性、固有性、不可剥夺性，[40]国家不得侵犯公民权益的义务并非契约设定于国家的责任，而是属于不以国家意志为转移之物，[41]人一出生这种关系就会生成，除非基于公共利益之需要并且有法律授权，否则即使作为主权机关意志之执行者的行政机关也不得被免除这一义务。2.行政强制手段的具体形式繁多、名称混乱、缺乏规范(名目繁多的行政强制方式据统计达到260多种)。

(4)行政处罚的履行方式和期限。强制执行决定应当以书面形式作出，并载明下列事项：……(3)强制执行的方式和时间。[10]102此处，我们也赞同授益行政行为说。代执行导致较高费用支出的，不影响对后续债权的权利。

从《行政强制法》体系上看，第35条属于第四章第一节一般规定的内容，而第34条是第四章第一节的第1条，毫无疑问，第34条在整个第四章第一节都属于总领下文的条款。以两种效力理论为基础的行政效力学说应接不暇，相互纷争不断，但是执行力是行政行为的效力之一，却是两种学说的共识。

(一)催告行为的法律属性 毋庸置疑，在诸多解读的要素中，催告行为本身的法律属性是最不可忽视的。而在履行期限届满后作出的催告行为模式，因为对行政相对人采取较为宽松的宽限期的设置，提高了行政相对人自主执行的可能，从而为原行政行为的执行力起到了良好的促进作用。在这种立法目标与立法背景下，《行政强制法》的价值取向无疑是重视平衡行政权与公民权的关系，既规范了行政强制权，又保障了公民权，最终有利于经济社会的和谐稳定发展。2.《行政强制法》第37条与第35条的衔接。

……在催告期间，对有证据证明有转移或者隐匿财物迹象的，行政机关可以作出立即强制执行决定。(5)行政机关的名称、印章和日期。在此情形中，须对履行义务定出一期限，在该期限内可期待义务人依其意愿履行义务。赵宏：《法治国下的行政行为存续力》，法律出版社2007年版，第10－15页。

把第35条第1款中的履行义务的期限解读为宽限期，不仅是一项为了弥合立法疏漏的权宜之计，更有着其他重要意义：首先，对宽限期的解读减少了行政强制执行成本，加强了实践上的可行性。2.催告行为在行政决定与履行期限届满之间作出。

这两种行政强制催告模式正对应着我国《行政强制法》第35条不同的解读进路，所以在对《行政强制法》第35条具体解读前，我们也有必要对德国及日本的行政强制催告制度进行更深入的剖析。回到第35条，既然《行政强制法》第35条属于第四章第一节的规范，同时被第34条总领，要遵守第34条规定的引起行政强制执行程序的条件，那么其规定的催告行为也应该遵守第34条背后的履行期限结束的时间要件，所以第35条规定的催告行为应该在履行期限结束后作出。

(3)行政处罚的种类和依据。(6)执行罚可同刑罚或罚款一起作为告诫，重复多次，每次可作出提高或变更种类，直至义务得到履行。然而根据《行政强制法》规定的行政强制程序，催告行为必须是在行政决定作出后，强制执行决定作出前，此时催告行为的作出就有可能出现以下两种情况：一是催告在履行期限届满前作出，二是催告在履行期限届满后作出。日本《行政代执行法》第2条第2款规定：在义务人接到前款的告诫，到指定期限仍不履行义务时，该行政机关以代执行令书，把要进行代执行的时间、为此派遣的执行负责人的姓名以及代执行所需费用估计的概算额通知义务人。(3)涉及金钱给付的，应当有明确的金额和给付方式。基于此，笔者完全赞同一切行政行为都具有不可变更力。

(2)强制执行的理由和依据。法律解释必须具备三个要素：逻辑、语法、历史。

(2)违反法律、法规或者规章的事实和证据。但正是由于这种时间过于充分，让催告行为拥有了过于宽松的法定时间要求，所以此处催告行为的作出时间完全处于行政机关的裁量权之下，而这种行政机关裁量权的行使又缺乏明确的司法控制，很容易导致行政机关在进行行政强制执行时使用各种合法的手段，在事实上绕开催告程序，以致无法达到催告程序的立法目的。

(2)从催告作出的目的来看，相对于在履行期限届满前的催告行为的希望行政相对人自觉履行的目的，此时的催告行为的目的则更进一步，不仅包括了希望行政相对人自觉履行，更多了以作出催告行为这一法定的程序要件来引起行政强制执行的目的，这种带有双重目的的催告行为较之履行期限届满前的催告行为，具有明确的引起法律效果的目的。我们认为行政行为的执行力不仅应包括行政强制执行，更应该包括行政相对人的自执行力。

  二、问题溯源 在对催告程序问题进行具体分析之前，我们首先要承认，催告制度是一个舶来品，它本身就是借鉴了国外较为完善的行政执行制度，所以针对上述提出的催告行为的程序问题，就有必要对国外的行政强制执行程序中的催告制度进行比较，寻找我国行政强制执行催告制度的理论和实践出路。  四、难点解决 通过对催告行为的法律属性、《强制执行法》的体系解读、立法原意的几点分析，我们认为在催告行为模式的选择上，应该选择以履行期限届满后进行催告的模式。[9]38也有学者支持否定说，如台湾学者林纪东等。其原因在于：(1)从催告作出的时间来看，《行政强制法》第34条规定：行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。

从程序上说，这种时间与内容上的重复是否可以让行政决定书的作出程序吸收催告程序，让二者合并。但是，正如开篇指出的，履行期限届满后进行催告的模式亦有其在理论上难以完满的瑕疵，如何对该瑕疵进行修正就是当下最主要的问题。

第37条规定了强制执行决定的作出条件和内容，我们可以发现，催告行为与行政强制执行决定之间是相互衔接的关系，正是这种衔接关系，可以让我们在语句与内容上来解读立法的真意。第37条的规定中明确使用了逾期与仍不履行的字眼，按照上文对催告行为的两种不同的解读来看，这里的逾期也具有两个意思。

我国的强制执行决定更接近于该条规定的强制方法的决定。[11]102履行期限届满之后作出的催告行为，其本行为作出的时间肯定要晚于履行期限规定的最后时间，而且还赋予了行政相对人宽限期，这样的时间设置是否会影响到原行政行为的执行力呢？ 我们认为，在履行期限届满后作出的催告行为并不会影响原行政行为的执行力，原因在于，执行力应包括自执行力。

在此，我们从立法目标入手，寻找立法背景与价值取向，进而找到最符合它们立法原意的解读进路。(三)催告行为的立法原意 法学是一门历史性的学科。虽然上述法条是有关行政诉讼方面的规范，但是从其中我们也可以看出，在我国现有的行政法体系中，对于具体行政行为的变动，并不包括履行期限上的适当宽限。一如台湾学者所言：既然告诫是强制措施之先行行为，一经告诫，强制措施之采行将不再有任何法律障碍，相对人的法律地位委实说还是因为告诫而遭到一定程度的弱化，准此，告诫应定性为行政处分，而非观念通知。

相对于与行政决定同时作出的催告，在行政决定作出与履行期限届满之间作出的催告就没有在独立性上被质疑的问题，而且其拥有的作出时间也更充分。该规定明确了行政机关强制执行程序的实体条件，即当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，该条件本身不具备争议，但要确定当事人在行政机关决定的期限内不履行义务，按照正常的逻辑推论，只有在行政机关决定的履行期限过去之后才能确定当事人是否履行，所以第34条规定的实体条件背后就有一个无可回避的时间要件，就是只有在行政机关决定的履行期限结束后，才能实施行政强制执行程序。

《行政强制法》第35条规定的催告应包括的内容有：(1)履行义务的期限。[5]这些问题中最突出的莫过于行政机关极度漠视行政相对人的实体与程序权利，导致了行政权力的肆意行使，对行政相对人正当权益造成侵害，孙志刚案与唐福珍案正是在这种缺乏对行政权力有效规制的背景下酿成的悲剧。

以下分别讨论这两种对催告时间有不同认识的情况： 1.催告行为与行政决定同时作出。这也适用于告诫与作为基础的行政行为同时作出，对行政行为未规定送达的情形。